Lausunto hallituksen esitykseen sakon ja muiden omaisuuteen kohdistuvien seuraamusten täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi
VN/10633/2021
Rikoksettoman elämän tukisäätiön lausunto hallituksen esitykseen sakon ja muiden omaisuuteen kohdistuvien seuraamusten täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi
Muuntorangaistuksen määräämistä koskeviin säännöksiin ei ehdoteta merkittäviä sisällöllisiä muutoksia. Keskeisin muutos olisi se, että Rikosseuraamuslaitos vastaisi jatkossa muuntorangaistukseen tuomittujen vankilaan ilmoittautumisajan määräämisestä ja etsintäkuuluttamisesta Oikeusrekisterikeskuksen ja ulosoton sijaan. Muutosten ei arvioida olennaisesti vaikuttavan Rikosseuraamuslaitoksen työmäärään, koska uudet tehtävät pystytään hoitamaan teknisesti ja automatisoidusti.
Muuntorangaistusmenettelyyn liittyviä kysymyksiä on käsitelty useissa eri yhteyksissä toimenpiteiden löytämiseksi muuntoprosessin keventämiseksi. Vankeusrangaistuksen täytäntöönpanon aloitustehtävien siirtyessä ulosotolta Rikosseuraamuslaitokselle vuonna 2015, sakonmuuntorangaistusten osalta lausuttiin, että myös aloittamistoimien siirtäminen Rikosseuraamuslaitokselle edellyttää käytännössä sitä, että Rikosseuraamuslaitoksen ja Oikeusrekisterikeskuksen tietojärjestelmät ovat yhteydessä keskenään. Tuolloin Oikeusrekisterikeskuksen ja ulosoton tietojärjestelmät olivat keskenään yhteydessä, mutta Rikosseuraamuslaitoksen ja Oikeusrekisterikeskuksen tietojärjestelmiltä tällainen yhteys toistaiseksi puuttui (HE 110/2014 vp, s. 9).
Rikoksettoman elämän tukisäätiö pitää uudistusta aloitustehtävien siirtämisestä Rikosseuraamuslaitoksen hoidettavaksi odotettuna ja kannatettavana tietojärjestelmähankkeen edistyessä.
Vuonna 2015 vankeusrangaistuksen aloitustoimenpiteiden siirrolla pyrittiin tehostamaan yhteiskunnallista vaikuttavuustavoitetta uusintarikollisuuden vähentämisessä. Vaikuttavuuden uskottiin lisääntyvän, kun tuomitun tausta ja sijoitusperusteet selvitetään jo vapaudessa. Perusteluiden mukaan tuomittu voitiin sijoittaa turvallisuustasoltaan ja toiminnoiltaan soveltuvaan vankilaan ilman arviointia varten tarvittavia väliaikaissijoituksia. Haastattelussa voitaisiin ottaa esille monipuolisesti sellaiset tekijät ja yhteistyöverkostot, jotka edistäisivät tuomitun sijoittumista takaisin yhteiskuntaan. Samalla voitaisiin tehdä vähintään alustava rangaistusajan suunnitelma, jossa olisi tiedot myös mahdollisista aikaisemmista ja tulevista rikosseuraamuksista. Niin ikään lyhytaikaista rangaistusta suorittamaan tulevien kanssa voitaisiin jo tässä vaiheessa paneutua vapauttamissuunnitelman tekemiseen. Tarvittaessa myös mahdolliset tukitoimet kunnallisten palveluiden kanssa voitaisiin käynnistää jo ennen vankilaan ilmoittautumista ja varmistaa siten jatkumot vapautumisen jälkeen (HE 110/2014 vp, s. 11–12).
Nyt lausuttavana olevassa esityksessä ei juuri avata aikaisemman vuonna 2015 tehdyn uudistuksen yhteydessä esitettyjä aloitustoimenpiteiden keskittämistä puoltaneita uusintarikollisuuden vähentämiseen tähtääviä vaikuttavuusperusteita. Huomioon ottaen tiedot sakkovankien syrjäytymisestä, pääosin hyvin vakavasti päihdeongelmaisena ja julkisten sosiaali- ja terveyspalveluiden ulkopuolisena henkilöryhmänä, voidaan aloitustoimenpiteiden tärkeyttä ja tehokkuuden tarvetta korostaa juuri heidän kohdallaan.
Esityksessä ei myöskään kuvata tarkemmin menettelyä tavoitettujen tuomittujen rangaistusajan suunnittelusta tai tarvittavien yhteistyötahojen kontaktoimisesta esimerkiksi vankilan ulkopuolisten sijoitusten edistämiseksi tai päihdepalvelujatkumoiden luomiseksi. Rikosseuraamuslaitoksen ohjeessa vangin sijoittamisesta ulkopuoliseen laitokseen (9/400/2021) menettelystä todetaan: ” Myös sakon muuntorangaistukseen tuomittuja voidaan kuulla rangaistusajan suunnitelmasta sekä kertoa heille sijoituksen mahdollisuudesta ja pyytää lupaa olla yhteydessä yhteistyöverkostoihin ennen määrättyä ilmoittautumisajankohtaa … Ennen sijoitussopimuksen tekemistä selvitetään yhteistyössä vangin kotikunnan viranomaisten kanssa sijoituspaikan soveltuvuus vangin sijoittamiseen. Kotikunnan viranomaisten kanssa tehdään vangin suostumuksella yhteistyötä ennen sijoitusta ja mahdollisen sijoituksen aikana tarvittavien tukitoimien järjestämiseksi. Kun vangin kotikunta, vankila, vanki ja sijoituspaikka ovat päättäneet sijoituspaikasta, sovitaan sijoituksen ajankohdasta, tuloprosessista ja sijoitussopimuksen laatimisesta. Koska vankiterveydenhuolto vastaa vangin terveydenhuollosta, tulee vankiterveydenhuollon kanssa varmistaa sijoituksen ajankohta ja sijoituspaikan soveltuvuus”.
Vankilassa täytäntöön pantuja muuntorangaistuksia on vuosittain ollut noin 2000. Rikoksettoman elämän tukisäätiöllä ei ole tiedossa ajantasaisia tilastoja sakkovankien ulkopuolisista päihdehoitosijoitusten määrästä ja onnistumisista. Tiedossa on kuitenkin Rikosseuraamuslaitoksen toimintaedellytyksiin liittyvät haasteet mm. henkilöstöresurssien vähyyteen, lisääntyviin vankimääriin sekä esimerkiksi arviointityön ruuhkautumiseen ja vapautumisen valmisteluun tähtäävien tehtävien hoitamisessa. Tällöin vaarana on, että sinällään erittäin kannatettavan uudistuksen vaikutukset rajoittuvat vain muutoksiin viranomaisten työnjaossa ja tehokkuuteen teknisissä tietojärjestelmissä. Näin ollen myös hallituksen esityksen arvion realistisuutta uudistuksen toteuttamisen vähäisestä työmäärästä on vaikea arvioida. Ilmeisesti aloitustehtävien siirtoon liittyvän vaikuttavuustavoitteen edistäminen on myös tarkoitus jättää Rikosseuraamuslaitoksen ohjeistettavaksi ja organisoimaksi.
Ehdotus muutoksenhakuoikeuden lisäämisestä Oikeusrekisterikeskuksen tekemiin päätöksiin esimerkiksi maksuajan myöntämistä koskevissa päätöksissä on perusteltu perustuslain 21 §:n ja sakotetun oikeusturvan toteutumisen edistämiseksi.
Muuntorangaistuksen periaatteellisena ongelmana voidaan pitää myös muuntorangaistuksen kohdistumista yksinomaan sellaisiin henkilöihin, jotka eivät heikon taloudellisen tilanteensa vuoksi kykene maksamaan sakkoaan. Sakkoa ankarampi vankeutena toimeenpantava muuntorangaistus kohdistuu näin olleen pääsääntöisesti jo muutenkin heikossa asemassa oleviin.
Suurin osa sakkorikoksiin syyllistyvistä, jotka eivät kykene maksamaan sakkoaan, ovat vaikeasti syrjäytyneitä, eikä sakolla sen enempää kuin muuntorangaistuksen uhalla ole olennaista vaikutusta heidän käytökseensä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen vuonna 2010 tekemän tutkimuksen perusteella vuonna 2007 toteutetulla enintään 20 päiväsakon rangaistusmääräyssakkojen muuntokiellolla tai vuonna 2008 toteutetulla kaikkien rangaistusmääräyssakkojen muuntokiellolla ei vaikuttaisi olleen vaikutusta henkilöiden rikollisuuteen. Myös muuntorangaistuksen erityisestävää vaikutusta voidaan sakkovankien kohdalla epäillä. Tällaisen vaikutuksen syntymistä pidetään jopa epätodennäköisenä muun muassa siksi, että sakon muuntorangaistus ei kytkeydy suoraan rikokseen, vaan se määrätään useimmiten pitkän ajan kuluttua henkilön varattomuuden vuoksi. (HE 178/2018 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle sakon muuntorangaistuksen määräämistä koskevan sääntelyn muuttamiseksi, s. 13)
Myös lakivaliokunta on eri hallituskausilla todennut sakkojen tehokkaan perintäjärjestelmän johtavan siihen, että sakon muuntorangaistuksen täytäntöönpanon piiriin valikoituu useimmiten päihdeongelmaisia, asunnottomia ja aidosti varattomia henkilöitä. Valiokunta on eri kokoonpanoilla katsonut, että tällaisten henkilöiden säilyttäminen suljetuissa vankiloissa on epätarkoituksenmukaista sekä heidän itsensä että täytäntöönpanoviranomaisen näkökulmasta. Lisäksi valiokunta on katsonut, että muuntorangaistuksen sijasta tulisi pääsääntöisesti pyrkiä käyttämään yhdyskuntapalvelun tyyppisiä seuraamuksia tai päihdehuollon piiriin kuuluvia toimenpiteitä.
Vuonna 2018 lakivaliokunta on viitannut vuoden 2014 uudistusta koskeneeseen aikaisemman lakivaliokunnan mietintöön, josta ilmenee, että oikeusministeriössä on eri yhteyksissä selvitetty ja arvioitu vaihtoehtoisten seuraamusten mahdollisuuksia, mutta varteenotettavaa, tarkoituksenmukaista seuraamusta ei ole löytynyt (LaVM 36/2014 vp). Lakivaliokunta on pitänyt tätä valitettavana ja katsonut, ettei vaihtoehtoisen seuraamuksen etsimistä tule kokonaan unohtaa, koska ei voida pitää poissuljettuna, etteikö jossain vaiheessa löytyisi sellainen vaihtoehtoinen seuraamus, joka olisi sovelias ainakin joillekin sakkovangeille. (LaVM 16/2018 vp, s. 2, 7–8)
Pohjoismainen vertailu osoittaa, että Ruotsissa sakot voidaan muuntaa vankeudeksi, jos niitä ei vapaaehtoisesti makseta eikä saada ulosotossa perityksi. Edellytyksenä on, että sakotettu ilmeisesti niskoittelee maksamisessa tai että muuntorangaistus on muutoin yleisen edun kannalta erityisestä syystä perusteltu. Käytännössä Ruotsissa sakkoja ei juuri muunneta vankeudeksi. Norjassa sakkotuomiossa määrätään samalla myös muuntorangaistuksen pituus sekä syyttäjän että tuomioistuimen tuomitessa sakon. Muuntorangaistus pannaan täytäntöön vain, jos sakkoon tuomittu maksukyvystä huolimatta jättää sakon maksamatta tai yleinen etu sitä vaatii. Käytössä on myös erityinen sakkopalvelu. (HE 178/2018 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle sakon muuntorangaistuksen määräämistä koskevan sääntelyn muuttamiseksi.)